“十四五”时期都市圈交通一体化发展应聚焦差异化

张广厚

国家发展和改革委员会综合运输研究所

摘要：交通一体化对塑造都市圈空间形态、优化产业和人口格局、打造宜居生活环境具有重要支撑和引领作用，是建设现代化都市圈的重要前提和基础。“十四五”时期，应立足都市圈自身发展的差异性和不同运输方式的适应性，聚焦都市圈差异化发展，加快相关规划编制、有序发展轨道交通、强化公路基础作用、完善管理体制机制，全面提升都市圈交通一体化发展水平。

当前，都市圈已成为我国资源要素的主要集聚地和经济社会发展的主要增长极。作为现代化都市圈建设的先行领域，都市圈交通一体化将是“十四五”时期综合交通运输体系现代化建设的重点。总体看，交通系统与当前都市圈发展阶段基本适应，但仍处于交通供给被动适应发展需求的阶段，对都市圈发展的引领与支撑不足。“十四五”时期需要准确把握都市圈发展的阶段性、差异化特征，制定因圈施策的更加精准的交通供给策略，通过交通一体化发展更地好支撑打造现代化都市圈。

一、都市圈交通一体化发展存在的主要问题

目前，我国都市圈基本形成了以公路为交通网络主体、以小汽车自驾为主要出行方式的交通模式，仅仅适应了都市圈通勤出行的需要，从一体化发展的要求看，仍在网络不统筹、服务品质低、管理不协同等问题。

(一)交通网络一体化布局尚未实现

一是交通网络布局与都市圈产业、功能空间格局匹配度差，一方面对空间拓展的支撑不够，在重要交通廊道上难以有效满足大量通勤出行需求;另一方面对空间拓展的引导不足，未能充分发挥交通对土地开发的引导作用，导致都市圈空间无序蔓延。二是交通网络自身统筹协调不足，一方面各种运输方式跨区域、跨部门，利益主体多、协调难度大，合理分工格局尚未形成;另一方面交通方式内部也不协调，轨道交通“四网融合”仍处于理念阶段，道路客运与城市公交之间基本处于割裂状态。

(二)运输服务能力不足、质量不高

一是有效的运输服务供给不足，公路客运潜力未得到充分利用，城际公交、城乡公交线路不足、覆盖不够，市郊列车线路少、车次少，与通勤出行高峰时刻不匹配，多样化的新业态出行服务发展落后，市场化供给主体偏少。二是通勤出行服务便捷程度不高，公交专用道网络等优先通行措施不够完善，一卡通行、一码通行等快捷支付方式普及程度不够，在大部分市郊铁路需要委托铁路部门运营的情况下，铁路客运服务模式运行在服务便捷性、时效性方面与都市圈通勤出行的要求相去甚远。

(三)管理体制机制与相关法律法规不够完善

管理体制机制与法律法规是都市圈交通一体化发展的环境基础，目前反而是最大制约。一是缺协调管理机构，中央及省级政府对交通一体化规划及重大项目决策的指导不够，都市圈层面缺乏平等化协调机制与专业化的协调机构。二是缺乏完善的法律法规体系，交通领域的相关法律法规以分方式、分地域管理为主，与都市圈跨方式、跨区域发展脱节严重。三是缺乏综合性、市场化运营主体，各运营主体间相对割裂化的运输组织方式不利于灵活配置交通资源。

二、差异化是“十四五”时期都市圈及交通系统发展的主要特征

(一)都市圈发展的差异性

整体看，都市圈是未来集聚人口、产业等发展要素的主要区域，是全国城镇化进程最快的区域。但在快速发展的大背景下，不同都市圈在发展模式、发展阶段以及发展速度上存在明显的差异性。

一是发展模式的差异。这是都市圈之间最根本的差异，决定了都市圈不同的发展路径。目前看，我国都市圈存在三种不同的发展模式，一是以中心城市居住等城市功能外溢为主推动形成的都市圈，中心城区与周边城镇之间形成紧密的通勤出行联系，如北京、上海、广州、成都等都市圈。二是以中心城区产业功能外溢为主推动形成的都市圈，中心城区与周边城镇存在较强的产业链条联系，如深圳、宁波等都市圈。这两者是都市圈扩张动力的差异性。此外，在空间特征上还存在无中心城市的都市圈，都市圈内部形成连绵发展态势，城市功能、产业布局相互交织，如珠中江、潮汕揭、苏锡常等都市圈。

二是发展阶段的差异，按照目前都市圈的发展状态，我国都市圈发展阶段可以分为三类，成熟型(发达型)、发展型(崛起型)、培育型(起步型)。部分以超大城市为核心的都市圈，成熟度相对较高，表现出一定的扩张需要，尤其是在自身大城市病比较突出的情况，谋求更大范围、更高质量的发展，出现明显的外外溢特征;其他都市圈更多处于崛起或起步阶段，中心城市表现出对周边地区发展要素较强的虹吸作用，仅部分城市功能或产业向外溢出。

三是发展速度的差异。强者恒强的趋势更加明显，发展成熟度越高、能级越强的都市圈，吸引国际国内要素资源的能力越强，增长规模与速度更高。同等规模的都市圈，中东部地区的扩展速度要高于中西部地区。

(二)明确差异化的都市圈交通一体化发展策略

都市圈发展阶段、发展速度的差异性是阶段性的，发展模式的差异性是长期性的，需要针对差异性特征精准谋划交通供给策略。

1、都市圈交通一体化总体推进进度需要适度超前

“十四五”期间，都市圈相对于其他空间，在人口、产业等资源要素方面具有比较明确且相对较强的集聚性，在需求方面，增长的确定性比较强，因此，在都市圈交通基础设施建设和服务供给方面，应适度超前于其他空间或领域。

2、不同发展模式下交通一体化发展导向不同

以城市功能外溢为主导的都市圈，要注重以中心城市为核心的交通同城化建设，以服务通勤出行为导向，同步规划、同步建设、统一运营城市轨道交通等重大交通基础设施，实现服务同城化、均等化;以产业功能溢出为导向的都市圈，要以服务产业转移、产业链条延伸为导向，优先加快中心城区与毗邻城市主要产业功能区、承载区的通勤快速联系，服务产业链条向都市圈内部城市梯度延伸，围绕产业链构建交通链，依托交通链锚固产业链。对于无明显中心城市的都市圈，要以强化一体化发展、增强区域协调发展水平为导向，以全面支撑都市圈承载能力提升为目标，加快建设覆盖各城市中心城区及重要城镇节点的快速通勤交通系统，服务沿线城镇通勤出行需要。

3、不同发展阶段、发展速度的都市圈交通基础设施建设重点有所不同

“十四五”期间，是北京、上海、广州、深圳、成都等都市圈进一步成熟的关键期，其他大部分都市圈尚处于崛起或培育期。都市圈交通需要适度超前建设，以引导都市圈科学合理发展，但也应该与都市圈发展阶段基本相匹配，交通模式的构建总体采用渐进式推进路径。对于发展相对比较成熟的都市圈，重点推进以市域(郊)铁路为代表的轨道交通建设;对于尚处于发展初期的都市圈，重点应通过城际公交(快速公交)解决，个别通道视情况考虑轨道交通建设。

三、加快都市圈交通一体化差异化发展的建议

针对当前都市圈交通一体化发展的存在的主要问题，立足“十四五”时期都市圈及其交通一体化发展的差异性特征，提出以下建议：

(一)加快推进都市圈交通规划编制

1、分类别编制都市圈交通一体化规划

突出都市圈发展模式、发展阶段与发展速度的差异性，统筹编制都市圈交通一体化发展规划，实现都市圈交通发展与空间、发展相一致、相协调。建议跨省都市圈由中央部委相关部门牵头组织编制交通一体化发展规划，省内跨市都市圈由省级层面相关部门牵头组织编制，强化交通发展顶层设计，协调交通网络布局，拟定重大设施建设时序。

2、重点都市圈编制多层次轨道交通规划

对于部分重要都市圈，建议在都市圈交通一体化发展规划的基础上，重点协调铁路部门及都市圈内各城市，组织编制面向轨道交通发展全生命周期的发展规划，以空间发展需要确定网络布局、以服务通勤为根本合理选取制式与速度、以更加高效为导向确定运营管理组织模式，统筹选取轨道交通网络布局、制式、速度及运营管理方式。

(二)有序建设轨道上的都市圈

1、成熟度较高的城市圈要加快市郊铁路网络建设

从引导都市圈空间拓展、构筑都市圈更大承载能力的角度，北京、上海、深圳、广州、成都等重点都市圈，要加快建设以市郊铁路为主体的通勤铁路网，支撑中心城区功能有序疏解，有序建设外围城镇之间的市郊铁路联络线路，提升周边城镇对外交通联系水平。对于已采用地铁模式延伸对外的联系通道，可依据客运强度及实际服务效果，适时启动新的市郊铁路建设，其他通道应优先建设高速度、大运量的市郊铁路，避免采用地铁模式向外延伸。

2、发展型都市圈要加快打造轨道交通通勤廊道

重庆、天津、杭州、南京、武汉、青岛、郑州等都市圈，要提前谋划都市圈市郊铁路网络，对于部分主要廊道可提前开工建设，推动都市圈空间有限拓展，并通过TOD模式引导土地合理开发利用，其他廊道做好提前预留。对于苏锡常、潮汕揭、珠中江等都市圈，要加快建设串联各城市中心城区及主要功能区、功能节点的市郊铁路系统，尤其要满足各城市间的通勤、商务等出行需要，增强各城市间的联系强度，增强都市圈区域的整体积聚和承载能力。

3、因地制宜用好既有铁路富裕能力

从目前利用既有铁路线路富裕能力开行的市郊铁路运行情况看，存在列车班次不精准、车站衔接不顺畅、服务环节不便捷、运营亏损严重等问题。要做到因地制宜，不能为了开行而开行，一方面要做到列车开行时段与出行高峰紧密衔接，真正发挥服务通勤的作用;二是加强对沿途车站功能以及站外交通衔接等方面的改造提升，避免“车通路不通”的情况发生;三是对于委托铁路部门运营的线路，要全面改良全链条出行服务模式，在售票、检票、安检、进出站等方面向城市公共交通运营组织模式转变，提升便捷性和舒适性。

(三)发挥好公路网基础作用

1、全面提升都市圈公路网承载能力

以重要节点快速通达、区域范围全面覆盖为导向，加快推进都市圈“高等级骨干+基础覆盖”公路网络。一是充分考虑都市圈未来发展需要，以城区、功能区、重要交通枢纽为关键节点，新增、提升高等级快速城际公路通道，加快建设网络化的高等级快速公路网络。二是加快实施“瓶颈路”拓宽工程，优先改扩建拥堵严重且承担通勤出行需求的高快速道路，对交通量大、拥堵比较明显的通道，要尽早新建并行道路或联络线，对于已承担大量通勤出行的高速公路，对通行车辆实施高速公路收费优惠或减免政策，并推广不停车收费系统。三是对都市圈内公路同步实施都市圈范围公路快速化、城市道路化，增加照明、排水等市政基础设施。

2、充分用好道路客运系统

我国绝大部分都市圈仍处于初期阶段，出行强度难以达到市郊铁路建设要求，而以自驾为主的出行结构一旦形成很难改变。因此，要以引导形成公共交通出行廊道为导向，以道路客运公交化、城市公交城际化为抓手，一方面充分利用道路客运富裕能力，通过实施公交化改造，加密都市圈内线路密度，最大程度方便通勤出行;另一方面积极推动中心城市公交线路向周边城镇、功能节点延伸，开行毗邻城市(镇)城际公交;此外，应大力发展定制化客运，满足分散化、多样化公交出行需求;最后，要创新运营管理、运输组织模式，完善相关法律法规，允许城市公交跨省市运行，允许道路客运车辆使用公交站点及公交专用道，在流量较大的通勤公路廊道上设置公交专用道。

(四)加快完善都市圈交通管理体制机制

1、加快建立适应都市圈发展的功能性机构和常态化协商机制

建议针对不同类型都市圈，成立相应的协调发展专门推进机构，对于跨省级行政区的都市圈，由中央政府牵头成立相关推进机构;对于省内跨行政区的都市圈，由省级政府牵头成立相关推进机构。赋予该机构具有中央或省级政府相关资金的分配权力，根据都市圈交通规划落实情况分配相关资金。在上一级政府指导下，建立涵盖都市圈各级城市政府的协商机制，重点就执行都市圈交通一体化规划过程中遇到的问题进行协商，在相关问题不能协商解决的情况下，报请上一级都市圈专门推进机构协调解决。

2、完善都市圈交通体系的规划、建设、运营政策法规

以更好支撑都市圈交通一体化发展为导向，以提供更加便捷、高效、经济的都市圈通勤交通服务为抓手，全面梳理都市圈交通规划、建设、运营各环节的政策法规痛点，重点围绕都市圈规划法、轨道交通“四网融合”标准规范、《道路交通安全法》修正、《城市公共交通条例》修正等形成突破，不断建立完善适应都市圈交通发展的法律法规与标准体系。

3、培育综合性、跨区域、跨方式运营主体

紧紧抓住都市圈市郊铁路以及道路客运公交化改造的发展契机，成立跨运输方式、跨行政区域的都市圈交通运营综合服务商，统一对都市圈范围内的轨道交通(包括通勤铁路和城市轨道交通)、常规公交等进行运营管理。对现有不同区域、不同运输方式的多家运营企业，要学习国际大都市圈综合性交通运营机构的协作经验，通过委托运营、资产合作、信息共享等方式开展合作，实现区域交通运营服务的一体化和有效衔接。

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